学前儿童权益离不开一部综合性学前教育立法的保障。然而，由于立法缺失，长期以来我国学前教育是整个教育体系中的最薄弱环节。《中华人民共和国学前教育法》（以下简称学前教育法）的出台，通过对学前教育政策的法律化，对学前教育性质与地位的明确、对学前儿童权益保障实践难题的回应，为学前儿童权益保障提供了坚实的法律基础。

一、从学前教育政策到学前教育法

我国学前教育的发展长期缺乏统一的立法保障。为填补立法空白，我国中央层面出台了一系列学前教育政策。有代表性的如2003年教育部等部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》、2010年党中央与国务院共同发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》），以及为配合《规划纲要》贯彻实施而由国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》在内容上涵盖了学前教育的地位与性质、办学方针、政府责任、财政投入、教师队伍建设与权益保障，以及幼儿园的准入、安全、收费上的管理等事项，为学前教育实践提供指引。政策具有灵活性，在立法机关对某一社会问题形成较为成熟的解决方案之前，往往发挥“试行法”作用，替代法律承担社会治理的功能。然而，学前教育政策无法代替学前教育法。法律能够得以有效执行，取决于其明确性和有责性。政策在明确性、有责性上的欠缺使得其执行效果不及法律。法律与政策的区别还体现在稳定性上。学前教育法的出台，使经过实践检验并被认为是成熟、有效的学前教育政策，被学前教育法以法律的形式系统地固定下来，在国家强制力的保障下，构成我国学前儿童权益保障的依据。

二、明确学前教育的性质与地位

保障学前儿童权益的基本要求是满足学前儿童对学前教育的需求。这一问题的解决取决于如何认识学前教育的地位与性质，其关系到我国学前教育事业的发展方向以及政府承担何种责任等关键问题。对此，《若干意见》指出，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。《若干意见》的以上规定有科学依据，此系由学前教育的社会功能所决定的。一方面，学前教育是我国学制的第一级，作为个人出生以后接受的首个正规学校教育，这一阶段获得的学习经验不仅会影响他们的成长，还会影响他们在小学、中学、大学甚至之后人生的发展。从终身学习的立场来看，学前教育应当是个人发展的奠基时期，在我国国民教育体系中处于基础性的地位。另一方面，学前教育不仅关系到个人的健康成长与成才，诸多研究成果还表明适宜的学前教育在增加国家税收、提高国民素质、降低犯罪率等方面发挥着重要作用。鉴于学前教育在社会进步与发展中所承担的特殊使命，其提供的产品或服务只能由人们共同占有和享用，而不能仅归属于某一类人，此即学前教育公益性的意涵。由学前教育公益性延伸出来的要求是，学前教育事业的发展更应当强调公平性，保障每个儿童尤其是弱势儿童享有平等接受学前教育的机会，此即学前教育的普惠性。《学前教育法》充分吸收了《若干意见》关于学前教育地位与性质的基本认识，规定“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”，此系我国构建学前教育具体制度的逻辑起点。

三、回应学前儿童权益保障实践难题

保障学前儿童权益除满足其学前教育需求外，还需重点回应学前儿童权益保障实践难题，这既体现在对学前教育质量的一般性控制上，还体现在对学前儿童特定权益的专门性保障上。首先，良好的学前教育质量需要健全的学前教育管理体制。针对学前教育管理体制，学前教育法除了建立“国务院领导，省级和设区的市级人民政府统筹，县级人民政府承担主体责任，乡镇人民政府和街道办事处支持”的学前教育管理体制外，还明确“县级以上人民政府教育行政部门负责学前教育管理和业务指导工作”“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责学前教育管理工作”，由此解决了“谁来管”的问题。其次，幼儿教师师资力量直接决定了学前教育的质量。针对我国当前学前教育教师队伍建设中存在的问题，学前教育法就“教职工”设立了专章，对幼儿教师的资质、职务评聘、职业规范、工资福利、其他待遇、师资培养、专业培训等事项做了明确的规定。最后，学前教育质量的提升还需要确保学前教育内容的科学合理。对此，学前教育法重点规范了“小学化”问题，并明收确禁止幼儿园开展违背学前儿童身心发展规律或者与年龄特点不符的活动。关于后者，如针对学前儿童的安全问题，学前教育法明确规定，幼儿园对学前儿童在园期间人身安全负有保护责任；发现学前儿童受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，幼儿园应立即采取保护措施。通过压实园方的主体责任，为学前儿童编织起更加细密的安全网。

作者　湛中乐　北京大学法学院教授